Welke
benadering en aanpak is meest wenselijk en haalbaar voor gemeentes voor het overbruggen
van de kloof van tussen systeem- en leefwereld? Hoe hangt daarbij verandering van
cultuur samen met andere systeemaspecten van de gemeentelijke organisatie?
Welke uitdagingen zijn er voor het politieke en ambtelijke bestuur om richting
en leiding te geven aan deze veranderingen? Wat is hierbij een optimaal reëel scenario?
Allemaal vragen die bestuurders zich kunnen stellen bij het
probleem van de vaak genoemde kloof tussen de systeemwereld van de gemeente en
de leefwereld van de gemeenschap. En bij de bijbehorende roep om een
cultuurverandering binnen die systeemwereld, waarbij deze beter gaat aansluiten
bij de belevingswereld en praktijk van bewoners.
Samenvattend
Een effectieve aanpak vraagt in de eerste plaats om
bewustzijn van die kloof en inzicht wat betreft de bijbehorende factoren. Het vraagt
ook om inzicht in de samenhang tussen cultuur en systeemaspecten, zoals de
structuur van de organisatie, gezagsverhoudingen en de P&C cyclus. Van
daaruit kan het politieke en ambtelijke bestuur bewust kiezen voor een
ambitieniveau voor de cultuur- en systeemverandering binnen de organisatie. Dat kan de basis vormen voor een gemeenschappelijke bestuurlijke visie en benadering.
Bij die benadering kan een neiging bestaan tot allerlei programma’s waarbij de
kloof grotendeels in stand blijft en die dus in zekere een vorm van
symptoombestrijding zijn. Aan de andere kant van het spectrum staat de keuze
voor een integrale transformatie van cultuur en systeem. Zo’n transformatie lijkt
het meest wenselijk maar zal in praktijk jaren duren en bijzonder veel
inspanning vergen om iedereen, ook binnen het politieke bestuur, op één lijn te
krijgen in een gezamenlijke beweging naar een directere en intensievere
afstemming met de leefwereld.
In praktijk lijkt een combinatie van een parallelle top-down
benadering op bestuurlijk niveau en bottom-up beweging op meer praktisch niveau het
meest wenselijk en werkbaar. Daarbij zal het geheel aan visieontwikkeling,
systeemverandering en de cultuurverandering binnen de verschillende domeinen en
organisatieonderdelen en binnen politieke besluitvorming en de participatie
daaromheen, met alle bijbehorende programma’s, geleidelijk samen moeten komen en een
eenheid moeten gaan vormen. Via een iteratief proces kunnen dan die
cultuurverandering en in samenhang daarmee de nodige systeemverandering vorm
krijgen en kan geleidelijk de hele organisatie daarin aanhaken. Daarmee kunnen hopelijk
de aansluiting bij de leefwereld, de effectiviteit in het aanpakken van
maatschappelijke opgaven en de dienstbaarheid van de gemeente zodanig groeien
dat er voldoende betrokkenheid, vertrouwen en draagvlak gaat leven onder de
bewoners.
Kloof tussen systeem- en leefwereld
Die aansluiting begint uiteraard met de democratische
vertegenwoordiging van de gemeenschap in de gemeenteraad. Maar ook als de raad
ruimschoots haar oor te luisteren legt bij haar eigen achterban of binnen de
bredere gemeenschap kan er nog veel misgaan in de doorvertaling van dat geluid
in de raad, in het college en in de ambtelijke organisatie. Ook in de
democratische participatie vanuit de gemeenschap, die veelal vanuit die
ambtelijke organisatie vorm wordt gegeven, kan veel misgaan en is nog veel te
winnen. Momenteel is die participatie in Amsterdam en in andere gemeenten,
onder meer in het kader van de onlangs ook in de eerste kamer aangenomen wet versterking participatie op decentraal niveau, volop in ontwikkeling.
De genoemde kloof is publiekelijk zichtbaar onder meer in
direct geuite onvrede onder de bevolking rond afzonderlijke thema’s en
ontwikkelingen, uitingen en peilingen rond het vertrouwen in de (lokale)
overheid in het algemeen en in de opkomst en het stemgedrag bij lokale
verkiezingen. Ook komt die kloof terug in de signalen die de Ombudsman bereiken
en die hij terugkoppelt richting het politieke en ambtelijke bestuur.
Een holistisch beeld van de constellatie van gemeente en gemeenschap
De gemeente vormt een duidelijk afgebakende organisatie met
een concrete organisatiestructuur, een democratisch en bestuurlijk stelsel en
allerlei formele onderlinge gezagsverhoudingen. Die organisatie vormt op
zichzelf al een complexe constellatie. De gemeenschap vormt eveneens een
complexe constellatie met allerlei vormen van (zelf)organisatie en andere
groepen. Op het raakvlak tussen gemeente en gemeenschap zijn allerlei
institutionele partijen te zien, waar de gemeente direct of indirect mee te
maken heeft, die veelal in zekere mate ook deel uitmaken van die systeemwereld.
Een extra complicatie in deze constellatie is dat die systeemwereld grotendeels bemenst is door bewoners uit de gemeenschap met bijbehorende leefwereld, die zij beoogt te dienen. Dat wordt ook soms als een tegenwerping genoemd bij het noemen van het onderscheid en de kloof tussen die twee werelden. Maar als je kijkt naar de kenmerkende cultuur en sfeer van die systeemwereld zie je wel degelijk een fundamenteel verschil met die in de zogenoemde leefwereld, althans een belangrijk deel daarvan (note: in die leefwereld lopen natuurlijk ook veel mensen rond die elders werken in een systeemwereld en zich daar meer of minder mee identificeren). Belangrijke onderdelen van die systeemwereld zijn het vergadercircuit waarin voornamelijk gesprekken óver in plaats van mét betreffende bewoners worden gevoerd en de ambtelijke stukken en bestuurlijke besluiten, die in het algemeen een taal, generalisaties en een abstractieniveau kennen die veelal ver af staat van de taal en belevingswereld van groepen van bewoners die het betreft. (Dat geldt overigens ook voor dit stuk dat primair gericht is op de systeemwereld als doelgroep.)
Vanuit een holistische blik is de gemeente als één grote bubbel en daarbinnen weer als een verzameling van bubbels te zien ten opzichte van de gemeenschap, terwijl die gemeenschap ook een grote complexe en zeer diverse verzameling bubbels omvat. Die twee verzamelingen bubbels vormen samen een bepaalde constellatie waarin er structureel een (te) grote afstand neigt te bestaan tussen de bubbels van de gemeente en die van de gemeenschap. De vraag is hoe die bubbels dichter bij elkaar kunnen komen en meer met elkaar verbonden kunnen raken. En de vraag is of de huidige constellatie van bubbels binnen een gemeente daartoe in staat is en het meest geschikt of dat er een fundamentele verandering in die constellatie mogelijk, wenselijk of zelfs nodig is. Als je dat aan betrokken bewoners vraagt zullen die waarschijnlijk vaak aangeven dat dat laatste het geval is, net zoals de Ombudsman voor de Metropool Regio Amsterdam dat aangeeft voor de gemeente Amsterdam. Overigens vormt de verscheidenheid en afstand tussen veel groepen (bubbels) in de leefwereld bijvoorbeeld met verschillende sociaal economische status, opleidings- en denkniveau, cultuur en/of van verschillende generatie een extra uitdaging om als gemeente een betere en voldoende inclusieve verbinding op collectief niveau in de buurt te maken met die leefwereld.
Behoefte aan cultuurverandering en bijbehorende uitdaging
Naast die kloof wordt, onder meer door het politieke en
ambtelijke bestuur in Amsterdam, hieraan gekoppeld gesproken over een behoefte
aan cultuurverandering of zelfs culturele
revolutie binnen de gemeente. Die verandering beoogt onder meer te leiden
tot meer vertrouwen, betrokkenheid, zeggenschap en eigenaarschap onder de
bewoners. Gekoppeld daaraan wordt ook ingezet op gemeenschapsontwikkeling door
zelforganisatie van bewoners in de Amsterdamse buurten. Ook in andere gemeenten
wordt een dergelijke gemeenschapsontwikkeling bevorderd en wordt van daaruit
ingezet op een bredere en intensievere vertegenwoordiging en participatie vanuit
de gemeenschap richting gemeente.
Vaak worden allerlei intenties uitgesproken, nieuwe
benaderingen geïntroduceerd en trainingen gegeven hoe men op een andere manier
met – al dan niet georganiseerde – bewoners om wil gaan, maar blijkt de
praktijk weerbarstig. De algemeen directeur in Amsterdam ziet zijn eigen
organisatie in dit kader dan ook als een veelkoppig
monster en de burgemeester ziet deze als een olietanker, waarbij zij aangeeft “geen recept te hebben om verandering te forceren”.
Diversiteit in rollen en werkgebieden van de gemeente en verschillende
soorten relaties met de burger
De gemeente omvat een veelheid aan rollen in een grote
diversiteit aan werkgebieden en bijbehorende opgaven. Alleen al het sociale en
het fysieke domein beslaan soms zeer verschillende rollen, werkgebieden en
opgaven, met vaak zeer verschillende doelgroepen, wat ook neigt te vragen om
een andere aanpak, benadering en omgang met bewoners en/of andere betrokkenen.
Daaromheen zal organisatieonderdelen ook vaak een eigen gedifferentieerde cultuur
kennen. De organisatie kent ook als het goed is generieke gedeelde waarden
zoals dienstbaarheid, betrouwbaarheid, transparantie en integriteit. Maar in
praktijk zal er tegelijk vaak sprake zijn van soms zeer verschillende benadering
van en omgang met de Amsterdamse burger, waarin die waarden niet persé altijd
zijn terug te zien. Bijvoorbeeld het omgaan met klanten van WPI of dak- en
thuislozen zal sterk verschillen van sfeer, vorm, uitdagingen en houding van
ambtenaren met de omgang van participerende bewoners in een buurt. Ook de rol
van management en directie en de bijbehorende stijl ven besturen kan
samenhangend met de verschillende soorten opgaven en subculturen sterk
verschillen.
Het is dus goed om te beseffen dat een one-size-fits-all
cultuur(verandering) niet realistisch en passend is. Het is dan ook essentieel om,
ook bij een ingrijpende verandering in cultuur met nieuwe paradigma’s, gevoelig
te zijn voor de specifieke inhoudelijke uitdagingen waar uiteenlopende
directies en afdelingen mee te maken hebben en van daaruit de nodige
differentiatie in die nieuwe cultuur aan te brengen.
Daarnaast is het zinvol om in het kader van het overbruggen van de kloof tussen systeem- en leefwereld en het werken aan meer vertrouwen van de burger in de lokale overheid onderscheid te maken tussen:
A. De bejegening van en relatie met burgers en de inspraak en participatie van die burgers op individueel niveau
B. De benadering van en de afstemming en eventuele samenwerking met meer of minder georganiseerde groepen burgers en de daarmee samenhangende gemeenschapsontwikkeling
Ook deze verschillende relaties vragen om vaak een andere
vertaling van die generieke waarden naar de praktijk en om een ander
zwaartepunt en zullen andere uitdagingen met zich mee brengen bij een
cultuurverandering.
Breder perspectief rond cultuurverandering
Uiteindelijk is het natuurlijk het resultaat dat telt. Dus
naast de manier waarop bewoners zich bejegend voelen, de ruimte die zij ervaren
om te participeren en het beeld in het algemeen van de manier waarop politiek
bestuur en ambtelijke organisatie functioneren, wordt het vertrouwen in de
gemeente vooral bepaald door het resultaat van haar optreden, de snelheid en
wendbaarheid daarbij en de kosten ervan. Ook bij verbetering in die dimensies zal
cultuurverandering een antwoord moeten vormen.
Voor de genoemde kloof en het te kort schieten qua
effectiviteit en efficiency zijn allerlei factoren aanwijsbaar, die ik in een
verdiepend stuk dat zich specifiek richt op de gemeente Amsterdam verder heb
uitgewerkt. Denk daarbij aan onder meer: een veel te complexe organisatie (aansluitend
bij het ‘veelkoppige monster’ van de gemeentesecretaris), het persistente
verschil in taal en beschouwingswijze, de neiging om ‘op te halen’ bij in
plaats van echt in een verdiepende dialoog te gaan met bewoners of specifieke
doelgroepen, het ontbreken van ruimte voor directe kritische feedback vanuit de
gemeenschap op het functioneren van afzonderlijke ambtenaren en/of de
organisatie en de veelal comfortabele positie en daarmee samenhangende
comfortzone van ambtenaren en bestuurders.
Koppeling cultuur- en systeemverandering
Er zijn vele omschrijvingen en interpretaties te geven van
het begrip cultuur en verandering daarvan. In dit kader zou ik het willen
omschrijven als het samenstel van gezamenlijke normen en waarden, gedrags-,
communicatie- en denkpatronen, benaderings- en werkwijzen, de
zelfontwikkelde/-gekozen procedures en methodieken en van de sfeer en
ongeschreven regels die daarmee gepaard gaan. Kijkend naar de gemeente als
geheel kun je dat als complementair zien aan de organisatiestructuur, de
formele gezags- en machtsverhoudingen daarbinnen en wettelijk voorgeschreven
procedures en uitgangspunten in werkwijze en communicatie intern en extern.
Er is een belangrijk verband te zien tussen die ‘zachtere’ cultuurkant
en de ‘hardere’ systeem- en structuurkant. De structuur en systeeminrichting
van de organisatie zal in het algemeen leidend en beperkend zijn voor de
cultuur die men daarbinnen heeft ontwikkeld en mogelijke verandering daarvan.
De zeer complexe politieke en ambtelijke structuur van de gemeente Amsterdam
dwingt bijvoorbeeld of zal vrij automatisch leiden tot allerlei complexe
afstemmingsprocedures en een intensieve vergadercultuur bij beleidsvorming,
programma’s en projecten. Daarmee neigt deze de afstand tot het perspectief van
bewoners of andere betrokken belanghebbenden te vergroten.
Cultuurverandering zal dus veelal alleen effectief of überhaupt
mogelijk zijn als er ook een verandering op systeemniveau plaatsvindt, zoals in
Amsterdam in het kader van bestuurlijk stelsel en de binnenkort vast te stellen
participatieverordening en landelijk in het kader van de omgevingswet gebeurt.
Een verandering in organisatiestructuur is veelal ingrijpender, zoals bij de
grootste reorganisatie van de gemeente Amsterdam in het vorige decennium. Na
dat indringende proces werd ook gesproken over verandermoeheid in de
organisatie, wat een extra drempel opwerkt voor nieuwe veranderingen in die
sfeer. Maar bij alle behoeften en voornemens rond cultuurverandering moet dus
in elk geval ook bewust worden gekeken naar die relatie met structuur en
systeem: welke veranderruimte of
–beperkingen brengt die nu met zich mee en welke aanpassingen zijn daarin nodig
en/of mogelijk om te komen tot een geslaagde cultuurverandering?
Ambitieniveaus en scenario’s voor cultuurverandering om de kloof te
overbruggen
Dat brengt mij op een belangrijke bewuste keuze die de verantwoordelijk
bestuurders moeten maken bij een beoogde cultuurverandering. Hoe diep- en vergaand kan en moet die verandering
worden en welk reëel scenario hangt daarmee samen? Ziet men ook ruimte en heeft men de ambitie om de structuur aan te
passen of beoogt men alleen een verandering in mindset, benadering, werkwijze
en aanpak en eventuele beleidswijzigingen om als systeemwereld beter aan te
sluiten op en samen te werken met de leefwereld? Dat ambitieniveau zal
breed gecommuniceerd moeten worden, zowel intern als extern, om verwachtingen
te managen en iedereen zoveel mogelijk op één lijn te krijgen.
Samenhangend met die ambitieniveaus kan er meer of minder
holistisch en systemisch worden gekeken naar de gemeentelijke organisatie en naar
de constellatie die de gemeente in al haar geldingen vormt met de samenleving
in al haar geledingen. Op het minimale niveau wordt met name per beleidsterrein
met bijbehorende functies, soorten opgaven en programma’s/projecten en/of
dienstverlening gekeken naar welke veranderingen in (samen)werkwijze en omgang
met de burger wenselijk en mogelijk zijn. Vanuit een meer holistische en
systemische blik wordt veel meer als totaal gekeken wat de rol en functie van
de gemeente is ten opzichte van de gemeenschap: welke onderlinge posities en spanningsvelden zijn daarin zichtbaar en
welke beweging en verandering in onderlinge relatie en omgang is wenselijk en
mogelijk voor het gemeentelijke systeem ten opzichte van de samenleving in al
haar diversiteit?
Vanuit dat
perspectief zie ik grofweg drie verschillende niveaus van cultuurverandering
waar het bestuur voor kan kiezen, met bijbehorende scenario’s:
Je kunt deze niveaus mappen op het Theory U model met respectievelijk een open mind, open heart en open wil. Hoe dieper je in dat model afdaalt hoe dieper de verandering in jou als persoon en in het bredere systeem waar je deel van uitmaakt. Op het eerste niveau vind alleen een oppervlakkige verandering plaats, die verspreid in de organisatie een verschillende vorm krijgt die vooral samenhangt met betreffende functie en beleidsterrein. Op het derde niveau maak je als geheel een diepgaande onomkeerbare verandering door op persoonlijk vlak en als geheel (zowel de gemeente zelf als het totaal van gemeente en gemeenschap in onderlinge verhouding). Een dergelijke onomkeerbare verandering vraagt wel om een zekere kwetsbaarheid van onder meer bestuurders en brengt een ‘liminale’ periode met zich mee met een sfeer van loslaten van oude zekerheden en patronen.A. Fragmentarisch gericht op mindset, benadering, werkwijze en aanpak per beleidsgebied/functiegebied van de gemeente. In zekere zin is dit te zien als een vorm van bestrijding van symptomen van een suboptimale constellatie van de gemeente intern en in haar relatie tot de gemeenschap/burger.
B. Integraal afgestemd en gericht op een consistente gemeente brede andere benadering van en verhouding tot de ‘burger’/gemeenschap, maar wel bij gelijkblijvende structuur en interne verhoudingen. Dit is te zien als een gemeente breed afgestemde en gedragen transitie oftewel beweging van systeemwereld richting de leefwereld. Daarbij kan men wel tegen de beperkingen aanlopen van huidige (complexe) structuur en verhoudingen tussen politiek bestuur en ambtelijke organisatie.
C. Integraal gericht op een fundamentele verandering in constellatie c.q. structuur en bijbehorende onderlinge verhoudingen, intern en tot de burger/gemeenschap. Dit is te zien als transformatie oftewel culturele revolutie. Daarbij ondergaan zowel politiek bestuur als ambtelijke organisatie een grondige ‘revisie’, waarbij ook andere paradigma’s leidend worden.
Uitdagingen op bestuurlijk niveau
Meest effectief en efficiënt is in principe om als politiek
en ambtelijk bestuur vanuit een gezamenlijk inzicht en bewustzijn expliciet een
gezamenlijke keuze te maken wat betreft dat ambitieniveau en de verdere
aanvliegroute en benadering van een cultuurverandering en eventuele (integrale)
systeemverandering. Van daaruit kan het bestuur in onderlinge afstemming een
vertaling maken naar een consistente beweging en invulling op verschillende
beleidsterreinen.
Op het
bestuurlijke niveau zie ik vijf belangrijkste uitdagingen om te komen tot een dergelijke
gezamenlijke visie en benadering, deels op zowel politiek als ambtelijk niveau
en in het samenspel tussen die twee, deels alleen binnen het politieke bestuur:
- De afstand tussen de (politieke en ambtelijke) bestuurlijke wereld en de praktijk in de samenleving en in de directe contacten tussen gemeente en burger. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het proces rond het toeslagenschandaal.
- Het spanningsveld en verschil in rol en positie tussen politiek bestuur (raad en college) en ambtelijk bestuur
- Het gebrek aan ruimte voor bezinning en verandering, individueel en collectief
- De uiteenlopende politieke idealen, belangen en visie binnen college en raad
- De beperkte reikwijdte in de tijd van een politieke bestuursperiode en de dynamiek die de vierjaarlijkse gemeenteraadsverkiezingen c.q. mogelijke wijzigingen in politieke koers met zich meebrengen
Conclusie
Voor een effectieve cultuurverandering is het nodig om als
bestuur een duidelijk ambitieniveau en bijbehorende lijn van ontwikkeling te
kiezen. Anders dreigen inspanningen op dit vlak uiteindelijk weinig te
veranderen aan de kloof tussen systeem- en leefwereld en vooral vormen te
worden van bestrijding van symptomen van die (blijvende) kloof. Als er vanuit
een gemeenschappelijke visie voor een krachtige indringende verandering in
cultuur wordt gekozen is er nog de 2-sprong van transitie versus transformatie.
De eerste betekent een geleidelijke verandering, die niet persé samen gaat met een
ingrijpende revisie van de structuur en andere hardere aspecten van het
organisatiesysteem. De tweede betekent een fundamentelere en radicalere omslag
in mindset en benadering van en verhouding tot de leefwereld, die ook veelal
gepaard zal moeten gaan met een herstructurering van de organisatie en fundamenteel
andere verhoudingen en omgang binnen en tussen het politieke bestuur en de
ambtelijke organisatie.
Aangezien er vanwege de dagelijkse druk op bestuurders
samenhangend met lopende opgaven en incidentele uitdagingen veelal bijzonder
weinig ruimte voor bezinning is, laat staan voor fundamentele verandering in mindset
en benadering, lijkt het laatste een utopie. Daarnaast gaan er sowieso vele
jaren overheen om de cultuur binnen een omvangrijke en complexe organisatie met
bijbehorende hardnekkige patronen te veranderen. In de tussentijd is er ook op
het meer operationele niveau behoefte om met een antwoord te komen op de
behoefte aan betere aansluiting op de leefwereld. Op dat praktische niveau zal
men de neiging hebben om in directe reactie op die kloof en concrete uitingen
daarvan zelf veranderingen in benadering, aanpak, werkwijze en houding te
zoeken en vorm te geven.
Daarom pleit ik voor een parallelle iteratieve ontwikkeling op alle drie de genoemde veranderniveaus en dat zoveel mogelijk in onderlinge afstemming en wisselwerking. Zo kan men zowel op korte termijn met een wenselijk antwoord komen om de kloof tussen gemeente en burger te overbruggen als met een structurele brede verandering en kan men dat vanuit een gemeenschappelijk gedragen en uit te dragen verhaal doen. Daarin zal voor alle betrokkenen binnen en buiten de organisatie duidelijk moeten worden waarom en hoe men bezig is deze beweging te maken en verder vorm te geven en wat ieders positie, rol, opgave en verantwoordelijkheid hierin is. Ik zie het ook als wenselijk om dat in de tijd te plaatsen dus te relateren aan huidige en volgende bestuursperiodes.























